La Economía Española Durante el Franquismo: 1940-1959

1. Guerra Fría, Ayuda Americana y Atenuación del Intervencionismo

La nueva situación internacional favoreció al régimen de Franco, que pasó de ser un antiguo aliado del frente fascista a ser miembro fiable del bloque anticomunista. La ONU revocó la medida, aprobada en 1946, de aislamiento diplomático de España y el Congreso de Estados Unidos había aprobado conceder préstamos a España cuando se llegara a acuerdos mutuamente ventajosos. La apertura de sedes diplomáticas de diferentes países en Madrid fue paralela al inicio de conversaciones entre España y Estados Unidos para la firma de un convenio militar en virtud del cual se crearían las bases militares de utilización conjunta, ofreciendo en contrapartida una suculenta ayuda económica. El acuerdo se firmó en 1953, si bien los americanos ya habían adelantado fondos desde 1951. También se firmó un nuevo Concordato entre el Estado español y la Santa Sede, después de la solicitud española de 1951.

El inicio de la Guerra Fría benefició al régimen franquista, cuyo aislamiento internacional prácticamente desapareció en 1950, al tiempo que la ayuda americana y la atenuación del intervencionismo abrieron una década diferente, la llamada década bisagra, entre el más duro intervencionismo de los años cuarenta y el desarrollismo de los sesenta.

La ayuda americana: no fue tan voluminosa como la recibida por los diferentes países occidentales a través del Plan Marshall ni tampoco generó externalidades. España no se integró en las instituciones multilaterales, que tuvieron un poderoso impacto a corto y largo plazo sobre el crecimiento de las economías europeas. Los donativos y los préstamos norteamericanos sí tuvieron consecuencias importantes para la economía y sociedad españolas.

Tres cuestiones más detenidamente:

• El volumen de fondos transferidos entre 1951 y 1958 alcanzó una cifra cercana a los 800 millones de dólares de la época.
• La ayuda económica no estuvo acompañada por el ingreso de España en las diversas instituciones económicas europeas e internacionales.
• Los donativos y los préstamos sí tuvieron consecuencias importantes para la economía y la sociedad españolas, especialmente para la compra de materias primas, bienes de equipo y alimentos. Cubrieron una parte importante del déficit comercial ante el incremento de las importaciones, al tiempo que posibilitaron una renovación parcial del equipamiento industrial.

La ayuda americana ayudó a la economía española, que se vio beneficiada también por el boom económico ocasionado por la Guerra de Corea y el intenso crecimiento económico de los países occidentales europeos.

La ayuda americana, la Guerra de Corea y el crecimiento económico de los países occidentales europeos se vieron complementados por otra fuerza fundamental para la recuperación económica española.

¿Cambio de política económica?

Por una parte, se suprimió la asignación centralizada de los bienes escasos, es decir, las cartillas de racionamiento de alimentos y los cupos de materias primas y productos energéticos.

Por otra parte, se redujo el número de alimentos sometidos a control de precios y los que subsistieron se aproximaron al precio de equilibrio.

Esto es, se produjeron cambios importantes en la política agraria y en la industrial y energética. La política agraria desplegada a partir de 1951 por el nuevo ministro Cabestany ejemplifica dichos cambios. El conjunto de medidas agrarias acabó con el racionamiento y el mercado negro.

En el ámbito industrial y energético también se aplicaron cambios importantes en la política, que afectaron a las inversiones y a los propios precios.

Por último, otra medida de flexibilización de los esquemas aplicados durante los años cuarenta fue el manejo del mecanismo de tipos de cambio múltiples, que se tradujo en una importante devaluación de la peseta, especialmente entre 1948 y 1951, lo que favoreció las exportaciones.

En fin, volvemos a repetir, la ayuda americana, la buena coyuntura propiciada por la Guerra de Corea, el intenso crecimiento económico de los países occidentales europeos y la relajación de la política intervencionista hicieron que los años cincuenta del pasado siglo fueran diferentes a los cuarenta, aunque persistieron muchas insuficiencias y demasiada intervención para acabar con los difíciles años de la autarquía.

2. De la Autarquía a la Industrialización Sustitutiva de Importaciones (ISI)

El ideario autárquico tenía por objetivo alcanzar la industrialización por el camino más corto y practicable. Nada más lejos de la realidad. La política autárquica bloqueó la reconstrucción y sumió la economía en un estancamiento permanente. Para una economía tan dependiente del exterior como la española, el racionamiento extremado de las compras de bienes extranjeros hizo fracasar rotundamente el proyecto industrialista.

La relajación del esquema autárquico abrió la puerta a que se pudiera desarrollar efectivamente una estrategia de industrialización sustitutiva de importaciones. Esta estrategia no era ninguna rareza, siendo desarrollada por un gran número de países de América Latina y otros tantos recién descolonizados. Contaba con dos instrumentos esenciales para lograr la industrialización:

• Barreras insalvables a la entrada de productos extranjeros conjugadas con una cierta flexibilidad en la importación de bienes de capital.
• Férreo control de cambios e intervención directa y muy activa del Estado en la producción de bienes básicos.

España logró crecer vigorosamente durante unos años sobre la base de producir internamente los bienes industriales, demandados por los consumidores y por los mismos productores. El éxito del modelo de industrialización sustitutiva de importaciones fue efímero, pues se enfrentaba, entre otros obstáculos, a dos desequilibrios macroeconómicos fundamentales: uno interno, la inflación, y otro externo, el déficit de la balanza comercial. Ambos terminaron por provocar el colapso definitivo de la ISI.

El éxito del modelo de industrialización sustitutiva de importaciones fue efímero. La inflación y el déficit comercial influyeron muy negativamente.

La inflación, menos intensa en los cincuenta que en los cuarenta, estuvo presente, sobre todo al principio y final de la década. El alza del inicio se debió a la eliminación de buena parte de los controles de precios, lo que produjo este efecto facilitado por la expansión monetaria, antes de que una ampliación de la oferta productiva estabilizase los precios. De 1956 en adelante, los precios volvieron a aumentar, debido al incremento de la cantidad de dinero vinculada al déficit del sector público y a la demanda de crédito de las empresas privadas.

Por un lado, el déficit del conjunto del sector público estuvo originado por un aumento espectacular de los gastos, debido, en buena medida, al programa de inversiones desarrollado por el INI. En lugar de financiarlo mediante un aumento de los impuestos, se hizo por la vía de emitir deuda pública pignorable automáticamente, así como por el recurso directo al Banco de España.

Por otro lado, el aumento de costes, principalmente salariales, y la necesidad de ampliación productiva incrementaron la demanda de crédito por parte de las empresas privadas.

El déficit comercial fue constante en la evolución de los intercambios con el exterior en el periodo de 1950 a 1959, años en los que destacan dos rasgos:

• Primero, que las importaciones crecieron regularmente.
• Segundo, que el valor de las compras fue crecientemente superior al de las ventas, de modo que el déficit se acrecentaba continuamente.

Así, de la influencia de estas dos fuerzas, propensión importadora creciente y propensión exportadora en declive, surgió un déficit en la balanza comercial que acabaría resultando insostenible y difícilmente financiable. La política de sustitución de importaciones no generó una producción industrial competitiva y exportadora, exportándose sólo el 3 % de la producción industrial. Tampoco los sectores exportadores tradicionales (agricultura y minería) aumentaron su participación, muy mediatizados por la propia política industrialista.

El déficit, en consecuencia, llegó a ser importante. En los primeros cincuenta se compensó, en parte, por la ayuda americana, pero más tarde, cuando ésta declinó, las limitaciones a la entrada de otros capitales impidieron cubrir el déficit comercial, que terminó siendo uno de los problemas más graves de la economía española en vísperas de 1959.

3. La Estructuración de un Capitalismo Nacional

La autarquía en los años cuarenta y la industrialización sustitutiva de importaciones en los cincuenta acabaron conformando un sistema empresarial completamente distinto al que existía antes de la Guerra Civil. Antes de 1936, el sistema empresarial estaba dominado por grandes empresas de servicios públicos, casi todas ellas privadas, en las que el capital extranjero detentaba una posición dominante o significativa. Tras la Guerra Civil, todas las grandes empresas terminaron siendo españolas, y públicas la mayoría de las más grandes.

En este nuevo sistema empresarial, español y público, tuvo una presencia destacada la gran banca. En los cuarenta, el proyecto autárquico se oponía frontalmente a la presencia de capital extranjero en las empresas españolas, especialmente cuando se trataba de empresas que operaban en sectores que se consideraban estratégicos, que, en los cuarenta, eran casi todos.

Asimismo, un papel destacado en este proceso de nacionalización y estatalización correspondió al INI, que impulsó el nacimiento de un gran número de nuevas empresas, entre ellas ENSIDESA y SEAT. El programa autárquico contemplaba un nacionalismo integral en lo económico y en lo empresarial. Dicho programa siguió vigente en los cincuenta, al mantenerse las limitaciones para el pago de dividendos al extranjero y dificultando, así, la presencia de capital extranjero.

En estos años de autarquía y de industrialización sustitutiva de importaciones, la banca española tuvo una gran presencia en el sistema empresarial. La banca controlaba la industria española. No es un tema menor, pero tampoco específico de la economía española. El control de la industria por la banca es un rasgo común a todas las economías en las que no se ha desarrollado suficientemente el mercado de capitales, que suelen ser economías en las que el Estado ha jugado un papel importante en el despegue económico.

El ambiente autárquico y, sobre todo, los años de la ISI fueron la época dorada del control de la industria por la banca. “En un ambiente de escasa competencia en el mercado de capitales, con los bancos extranjeros en fuera de juego, y la competencia interbancaria aletargada gracias al status quo bancario, el oligopolio del crédito fue entregando todas las iniciativas industriales privadas al control de la banca”. Además, en esos años, la tasa de rentabilidad empresarial, el acrecentamiento de los beneficios, la creación de sociedades y la propia evolución positiva de la bolsa crearon excelentes expectativas e impulsaron el interés de la banca por las empresas españolas.

4. Incremento de la Renta y Cambio Estructural Profundo

La década de 1950 fue un periodo de fuerte expansión económica, en el que el PIB per cápita creció. La industria progresó como nunca antes, convirtiéndose en el auténtico motor del crecimiento económico. La tasa anual llegó a ser superior al promedio de la Europa Occidental y bastante similar a la registrada por algunos países mediterráneos. La economía española no consiguió avanzar a más velocidad que el conjunto de las economías que formarían la Unión Europea de los 15. En definitiva, no hubo convergencia, pero sí una notable mejoría en los niveles de bienestar de los españoles. El punto de partida era extremadamente bajo.

¿Qué factores impulsaron la expansión económica de estos años?

• La inversión, que jugó un papel importante. El ritmo de acumulación de capital aumentó vivamente y sin desfallecimiento hasta que se aplicó el Plan de Estabilización en 1959. La formación bruta de capital fijo alcanzó casi un 10 % entre 1950 y 1958. Mejores expectativas empresariales, amplias posibilidades y necesidades de renovar y ampliar el aparato productivo y mayores facilidades concedidas por la administración para la importación de inputs y medios de equipo se conjugaron para impulsar la inversión productiva.
• El consumo privado, que se incrementó a un ritmo sólo algo inferior al del producto total. En los años cuarenta, el consumo privado estuvo por los suelos.

¿Por qué este cambio radical?

“Lo que hizo aumentar intensamente el consumo privado de bienes facturados, potenciando la demanda interna agregada, fue la subida de salarios, que se duplicaron en los cincuenta, generando inflación, que erosionó una parte de lo que se ganó”. Con todo, la capacidad de compra de los asalariados y empleados creció, debido, en buena medida, a la creciente protesta social y a la política populista del gobierno.

El crecimiento económico de los cincuenta, favorecido por el auge de la inversión y del consumo privado, supuso el inicio del cambio estructural de la economía española. Por primera vez, la industria superó a la agricultura en su aportación al PIB. Así, pues, auge industrial y declive agrario, ambos relativos, en su aportación al PIB. Según los autores, España, una economía aún en vías de desarrollo, estaba a punto de completar su proceso de industrialización. Algunos hechos así lo muestran:

• Primero, el mayor avance de la industria de bienes de capital que reduce su relación con la de bienes de consumo por debajo del 1,5, indicando la plena madurez industrial.
• Segundo, el avance generalizado de todos los sectores industriales, que conforma un proceso autosostenido de crecimiento industrial apoyado en dos pilares: sustitución de importaciones y la ampliación de la demanda interna mediante el aumento de la inversión y el consumo.

Paralelamente, el estancamiento (relativo) de la producción agraria era evidente. La flexibilización de los precios de intervención permitió inicialmente un afloramiento de toda la producción, pero pronto indujo una reasignación de recursos favorable a actividades no agrarias, que no fue incompatible con el aumento de la productividad de la tierra y del trabajo agrario. Cada vez menos personas y menos tierra estaban produciendo los alimentos necesarios para una población mayor.

5. El Bienio Preestabilizador y el Plan de Estabilización de 1959

En julio de 1959, el gobierno aprobó las principales medidas de un programa de estabilización y liberalización que habría de tener la mayor importancia para el futuro de la economía española. Casi todos coinciden en señalar que el Plan de Estabilización fue una de las decisiones de política económica y uno de los hechos económicos más trascendentales en la historia de nuestro país en el siglo XX, posiblemente sólo superado por la Guerra Civil (1936-1939) y equiparable a la incorporación a la Comunidad Económica Europea (1986).

¿Por qué habría de ser tan importante un conjunto de acciones dirigidas a corregir algunos desequilibrios macroeconómicos?

El propio gobierno así lo consideró en su Memorándum dirigido al Fondo Monetario Internacional y a la Organización Europea de Cooperación Económica: “había llegado el momento de dar una nueva dirección a la política económica a fin de alinear la economía española con los países del mundo occidental y de liberarla de intervenciones heredadas del pasado”. Una reorientación radical, compuesta por una exigente estabilización y una decidida liberalización económica. El Estado franquista aceptaba sin reservas los principios del capitalismo liberal, renunciando a una economía cerrada e intervenida.

La nueva política, la reorientación radical, fue propiciada por un contexto internacional favorable y forzada por los graves problemas económicos referidos a los pagos exteriores. El contexto internacional era favorable, pues se firmó el Tratado de Roma, se constituyó la Unión Europea de Pagos y se terminó creando la European Free Trade Association, todo en una época de crecimiento económico sin precedentes. Ante este espejo, el esquema autárquico español, aún en su versión flexibilizada de la ISI, envejecía por momentos.

No menos importantes fueron los graves desajustes en los pagos exteriores. La crisis de la balanza de pagos era grave e intensa. A mediados de 1959, España estaba virtualmente en suspensión de pagos exteriores, había agotado sus reservas de divisas y el Instituto Español de Moneda Extranjera tenía, en junio, una posición neta negativa, después de haber sufrido un declive continuado desde 1955. Ante esta situación existían dos alternativas:

• O se recortaba drásticamente el volumen de las importaciones ajustándolo a los bajos ingresos aportados por las exportaciones con el objetivo de preservar, a cualquier precio, los principios autárquicos.
• O se restablecía el equilibrio exterior y el impulso al crecimiento económico mediante la liberalización del comercio exterior, la atracción del capital extranjero y la plena integración en los organismos de cooperación económica internacional.

La primera traería nuevas privaciones y restricciones a la sociedad española, veinte años después de la Guerra Civil, lo que sería difícilmente sostenible para el régimen, que debió abrirse a la segunda, aunque lo hizo con dudas y excesivos retrasos. Si bien, entre 1957 y 1959, empezaron a tomarse decisiones dirigidas a la estabilización y liberalización económicas. En esos dos años, conocidos como el bienio preestabilizador, se dio una serie de acontecimientos e iniciativas.

En febrero de 1957 se formó un nuevo gobierno, en el que se confió algunas de las carteras más importantes a ministros reformistas convencidos. Ante los graves problemas económicos, los nuevos gobernantes actuaron en varias direcciones, nueva política económica:

• Política monetaria restrictiva, consistente en una subida moderada de los tipos de interés y la congelación del volumen de redescuento bancario y la suspensión de la facultad de emisión autónoma de deuda pública por parte de entidades oficiales de crédito.
• Reforma fiscal con la finalidad de aumentar sustancialmente los ingresos tributarios y reducir el déficit público.
• Establecimiento de un nuevo tipo de cambio de la peseta, que suponía una devaluación al tiempo que se sustituía el sistema de tipos de cambios múltiples por un cambio único.

Este conjunto de medidas no fue suficientemente eficaz. Esto es, la política de ajuste de 1957 a 1959 fracasó porque no fue suficientemente enérgica. Las medidas de política económica no tuvieron éxito, pero sí el progresivo acercamiento a organismos económicos internacionales. En 1957, los contactos del gobierno español y algunos organismos internacionales ya estuvieron guiados por una voluntad decidida, por ambas partes, de culminar con la incorporación de España, a la vez que nuestros gobernantes aceptaban abiertamente las indicaciones ofrecidas por aquellos. Así, las negociaciones para la preparación del Plan de Estabilización se iniciaron inmediatamente y se cerraron en poco tiempo. Fue fruto de un trabajo conjunto que, una vez aprobado por el gobierno español, contó con la ayuda del FMI, la OECE y el gobierno y la banca norteamericanos, que pusieron a disposición española una ayuda financiera de 500 millones de dólares, de los que se utilizaron 74 millones y durante muy poco tiempo.

El Plan de Estabilización tenía por objetivo corregir el déficit de la balanza exterior, lo que requería medidas monetarias, fiscales y cambiarias, y también extender la desregulación y la liberalización interna y externa de la economía. Se trataba, en fin, de un plan de estabilización y de una liberalización económicas. En este tema, nos ocuparemos del plan de estabilización y en el siguiente abordaremos las aperturas comercial y financiera.

La operación estabilizadora consistió en:

• La recuperación del control, por parte de las autoridades, de la política monetaria y su endurecimiento. Lo primero se consiguió suprimiendo definitivamente las emisiones de deuda pública pignorable automáticamente. Lo segundo, subiendo los tipos de interés.
• Restricción del crédito al sector privado por el procedimiento expeditivo y tosco de decretar un límite al incremento del crédito bancario, muy inferior al de los años anteriores.
• Limitación del gasto público. Consolidación fiscal, aumentando ingresos que afectaron a los precios de algunos productos e incrementando los aranceles de diferentes partidas.
• Imposición de un depósito previo obligatorio y no remunerado del valor de las importaciones.
• Establecimiento de un nuevo tipo de cambio, único para toda clase de transacciones. El decreto que establecía la nueva paridad comportaba la entrada de España en el sistema monetario de Bretton Woods, ya que declaraba la convertibilidad exterior de la peseta y la liberalización del mercado de divisas. Concedía, además, una amnistía para el delito de fuga de capitales a quienes lo retornasen.

Los resultados del Plan fueron espectaculares. El propio FMI lo consideró después modélico. La estabilización tuvo efectos depresivos, que duraron poco tiempo. Cayeron el consumo y la inversión, declinó el PIB, siendo elevados los costes sociales al disminuir la renta disponible de las familias. Sin embargo, a partir del último trimestre de 1960, el saneamiento conseguido por la operación estabilizadora, sumado a los efectos dinamizadores de la liberalización comercial y financiera, propulsaron la economía del país a un crecimiento extraordinario.

El éxito del Plan de Estabilización fue aún más rotundo e inmediato en el núcleo al que se dirigía su acción: las cuentas exteriores. Las reservas comenzaron a aumentar desde el primer momento gracias a la repatriación de capitales y a la expansión de las exportaciones de bienes y servicios, principalmente turismo. La entrada de capitales extranjeros y la llegada de remesas de los emigrantes terminaron por completar un cuadro enormemente favorable.

En definitiva, la operación de política económica más delicada, si no la más compleja, del franquismo concluyó con más éxito del que nadie podía prever para una economía tan cerrada y tan fuertemente distorsionada como la española de finales de los años cincuenta del siglo XX.