Orígenes del Derecho Administrativo: La Administración Pública en España
La Administración Pública: Orígenes y Principios Organizativos
Según la doctrina política liberal, el Estado se organiza en tres poderes: legislativo, ejecutivo y judicial. La Constitución de Cádiz estableció esta división de manera tajante. El poder ejecutivo, para el cumplimiento de sus funciones, requiere de medios y personas que hagan posible sus tareas. Así, se habla de una administración pública que sirve de soporte al poder político del gobierno, permitiéndole llevar a cabo todos los servicios públicos.
En el Antiguo Régimen, la Corona tenía sus empleados y medios, pero no puede considerarse una administración propiamente dicha. Tras los primeros momentos revolucionarios, Napoleón consolidó una administración organizada que, en buena parte, inspiró también la nuestra. En la Península Ibérica, hubo intentos de mejorar la administración en la época de Fernando VII. Sin embargo, fue tras su muerte cuando se inició la administración liberal, con el ministro Javier de Burgos. Posteriormente, el período progresista continuó, y Espartero creó una escuela de administración para los funcionarios públicos. Pero fueron los moderados quienes pusieron las bases de la administración pública española.
La primera administración española estaba organizada en tres niveles: central (gobierno y algunos consejos), provincial (diputaciones y jefes políticos) y local (alcaldes y ayuntamientos). Cumplía una serie de funciones en todos los campos, sin olvidar sus relaciones con la Iglesia, la organización del ejército y de la marina, y las relaciones exteriores. La administración liberal se regiría por los principios de:
- Uniformidad: facilitaba las tareas al sustituir la variedad de instituciones del Antiguo Régimen por una organización común, sujeta a iguales normas. De este modo, las reglas podían ser iguales para todas las provincias y pueblos.
- Centralización: reflejaba el peso decisivo del nivel central (gobierno), que controlaba los otros dos niveles mediante los jefes políticos y los alcaldes designados por él, bajo criterios de jerarquía y subordinación.
La administración aparecía encargada de ayudar a fomentar la economía de la nación, asegurar el orden y proteger a los más débiles. Para ello, contaba con medios y empleados públicos. También gozaba de privilegios frente a los particulares, como la acción directa o la potestad para dictar reglamentos y disposiciones que desarrollaban las leyes aprobadas por las Cortes. Incluso, sus actos quedaban sujetos a una jurisdicción propia, la contencioso-administrativa, que no se sometía a los tribunales, con cierta autonomía dentro de la administración, pero dependiente de ella.
Administración Central
La administración española se estableció en tres niveles hasta épocas recientes, en que las autonomías han determinado un cuarto nivel. El gobierno se organizaba en partidos políticos, proponía leyes y las defendía. Pero, al mismo tiempo, el Consejo de Ministros, y cada uno de los ministros como cabeza de sus respectivos ministerios, constituían el núcleo de la administración central. En el Trienio Liberal, los ministerios comenzaron a reunirse en consejo, lo que, en parte, se mantendría en la Década Absolutista.
Los grandes organismos consultivos de la vieja monarquía desaparecieron durante la regencia de María Cristina y se creó un Consejo Real de España e Indias para las funciones consultivas, que con el tiempo se convertiría en Consejo de Estado. Los ministros eran nombrados por la Corona, atendiendo a las Cortes. Por otro lado, no existían propiamente dos tendencias, pues cuando gobernaban los moderados, apenas aparecían progresistas. En la Restauración, el turno de partidos dejó una cierta estabilidad entre conservadores y liberales, pero tampoco con largos períodos. Los ministerios fueron siete en la Constitución de Cádiz: Estado, Guerra, Marina, Gracia y Justicia, Hacienda, Gobernación y Gobernación de Ultramar. El Ministerio de Gobernación fue característico de los liberales.
Administración Provincial
Se hallaba constituida por los jefes políticos, por delegación del gobierno (llamados después gobernadores civiles), y por la cabeza ejecutiva de las provincias. Los gobernadores tenían facultades para dictar bandos, imponer multas y sanciones, vigilar el orden público y, sobre todo, eran presidentes de las diputaciones provinciales. Estos organismos, creados en la Constitución de 1812, representaban a las provincias. Procuraban la organización y administración de contribuciones generales y provinciales. Su actuación cotidiana se realizaba mediante las comisiones provinciales, formadas por algunos diputados elegidos por todos ellos. En resumen, era un poder unipersonal, delegado del gobierno (los gobernadores), junto a una corporación elegida (las diputaciones).
Administración Municipal
Los ayuntamientos repetían este modelo con los alcaldes (nombrados por el gobierno) y unos concejales (elegidos). La disputa en torno a la elección o designación por el gobierno central de los alcaldes, al menos de las grandes ciudades, se extendió durante todo el siglo. Esta cuestión llevó a la destitución de María Cristina como regente y la subida de Espartero. La ley municipal permitía, en la época de la Revolución, la elección de los alcaldes por los concejales, mientras que, en la época moderada, era el monarca quien los designaba. En conjunto, se descubre siempre el mismo esquema: un ejecutivo unipersonal, fuerte, central, junto a órganos deliberantes más amplios.
Jurisdicción Contencioso-Administrativa
Ya hemos mencionado el Consejo de Estado como órgano consultivo del ministerio. Una de sus funciones era la jurisdicción contencioso-administrativa. El ejecutivo no permitía que los tribunales se inmiscuyeran en los asuntos de la administración. Cuando se trataba de conflictos con la administración, el Consejo de Estado resolvía, siendo la administración juez y parte. En asuntos locales, resolvían las comisiones provinciales y, en apelación, correspondía su conocimiento al Consejo de Estado. De este modo, el poder ejecutivo no dependía de los tribunales. Para justificar esta específica jurisdicción, se aludía a que otra solución sería un perjuicio de la acción administrativa. Se hablaba asimismo de la peculiar estructura de nuestro poder en el siglo XIX, en el que, a pesar de la idea de la separación de poderes, el ejecutivo conservaba una fuerte influencia sobre las Cortes y los tribunales. Se pasó a los tribunales toda la jurisdicción, pero pronto se volvió al viejo sistema. Finalmente, se llegó a una transacción: unas salas mixtas de jueces y funcionarios, y la creación de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo.
La Acción Administrativa en los Distintos Sectores
1. El Orden Público
La seguridad debía garantizarse por la administración. En el Antiguo Régimen, se contaba con el ejército del monarca para asegurar el orden público. Los liberales dejaron en manos de los alcaldes y gobernadores su mantenimiento, para lo que contaban con la Milicia Nacional. La Milicia se manifestó siempre como una fuerza revolucionaria, no demasiado disciplinada. Cuando no era suficiente, se apelaba al ejército. A los moderados no les agradaba la Milicia y la disolvieron con la creación de la Guardia Civil. Ligada al orden público, surge en el siglo XIX la legislación sobre vagos y maleantes, y la organización de las cárceles y conducción de presos. Se procuró la centralización de las cárceles, la inspección por los gobernadores, la creación de empleados de cárceles, etc. En el Antiguo Régimen, la pena de prisión no tenía tanta importancia. En cambio, los liberales regularon la situación de los penados.
2. La Sanidad y Salubridad Públicas
Este sector dependía de una Junta de Sanidad Central, de las juntas provinciales y de las juntas municipales. Tuvieron que enfrentarse a grandes problemas: a inicios de siglo, la fiebre amarilla azotó la Península y, a partir de la etapa liberal definitiva, el cólera morbo. La vacunación contra la viruela fue otro punto de atención de la administración.
Podrían agruparse las medidas en los siguientes apartados: normas sobre epidemias y contagios, cementerios municipales, normas sobre alimentos, ejercicio de profesiones médicas y farmacéuticas.
3. La Beneficencia
En este sector, desaparecida la potencia económica de la Iglesia, que velaba por esta función en el Antiguo Régimen, el gobierno se halló con la necesidad de atender al socorro de pobres e indigentes. Se canalizaban fondos locales, provinciales y de los presupuestos generales para hacer frente a esta necesidad. El Estado liberal no se atrevió a centralizarla, quedando en manos de la administración local, excepto el control general, que sostenía el gobierno. Por otra parte, se reprimía la mendicidad. A fines de siglo, junto con la cuestión de presos, se resolvieron también las de beneficencia. Se confió primero en las asociaciones de socorros mutuos; más tarde, comenzó una seguridad social obrera para remediar estas situaciones.
4. Aguas
Se declaraban todas las aguas de dominio público, con la excepción de las que nacían en un fundo, las alumbradas o subterráneas. Las aguas públicas eran objeto de concesiones para servicio doméstico o bebida de las poblaciones, riegos agrícolas y aprovechamientos industriales (en especial, el abastecimiento y la agricultura). Se regulaban mediante comunidades de regantes.
5. Carreteras, Obras Públicas y Ferrocarriles
Ámbitos importantes, ya que constituían una buena parte del presupuesto del Estado. Las carreteras eran controladas por la Corona y, desde muy pronto, se inició su construcción y conservación. En los inicios de la época liberal, se centralizó esa dependencia, pero se distinguió entre carreteras de primer, segundo y tercer orden, atribuyendo su construcción y reparación a cada uno de los niveles administrativos. Hubo una ley que consagró definitivamente este sistema. También en la época de la Restauración se regularon las obras públicas, atribuyendo al Estado la construcción de las carreteras, así como el encauzamiento de los ríos principales, los puertos, desagües, ferrocarriles, etc. Las obras se efectuaban directamente o por contratación en subasta pública.
Más importancia tuvieron los ferrocarriles, que se construyeron en el siglo XIX, con un sistema de concesiones y subvenciones del gobierno. Las exenciones de derechos de aduana facilitaron estas operaciones. En una primera etapa, se construían para el Estado mediante concesiones a particulares. Luego, en la segunda, se aseguraba un interés mínimo a las empresas. Por último, en un tercer momento, se dictó una ley que establecía un sistema de concesiones. Se presentaba el proyecto y se subastaba la concesión para la construcción y ulterior explotación.
6. Agricultura
El campo era la mayor riqueza de España, y se buscaron formas de mejorar su estructura. Jovellanos veía en su Ley Agraria que los grandes defectos de la agricultura eran la amortización de tierras en manos de la Iglesia y la vinculación de los patrimonios nobiliarios. También los privilegios excesivos que tenía la Mesta ganadera. Todo este conjunto de obstáculos fueron removidos por los liberales. La Mesta se extinguió, quedando transformada en una asociación voluntaria de ganaderos. Ya no gozaba de los grandes privilegios que tuvo en otro tiempo frente a la agricultura. También se reconoció la posibilidad de cercar fincas, se aceptó el sistema de arrendamientos por el tiempo convenido. Por lo demás, la agricultura se encaminó hacia un sistema de libertad capitalista, sin ninguna intervención del Estado, hasta las leyes de arrendamientos rústicos de la Segunda República.
7. Industria y Comercio
El principio de libertad de industria quedaba establecido sin limitaciones, a no ser las generales del derecho. La libertad de comercio y de granos fue también proclamada pronto. Este sector era más importante y presentaba algunos problemas que fueron regulados por la administración. También apareció la primera bolsa, la de Madrid. Desaparecieron las tasas y las prohibiciones, y se regularon las sociedades anónimas, así como las ferias o mercados. La unificación de pesos y medidas se reguló tardíamente. La Revolución organizó asimismo el sistema monetario, con la aparición de la peseta como base del sistema. El comercio exterior fue objeto de restricciones arancelarias para proteger la producción nacional y para lograr ingresos por aduanas.
8. Minería
Este sector tuvo importancia, pues los materiales españoles interesaban al desarrollo de Inglaterra o Francia, y los capitales extranjeros acudieron a esta explotación. Las minas eran del Estado. Se reguló y controló esta riqueza a cargo del Ministerio de Fomento. Las canteras se declararon de libre aprovechamiento por todos si estaban en dominio público, o por sus propietarios si se hallaban en terrenos privados. Mientras, las sustancias metalíferas se sujetaban a concesión por el Estado. En la ley se regulaba su exploración y descubrimiento, con concesión y explotación.
9. Hacienda Pública
La monarquía tuvo en sus últimos períodos dificultades con las viejas rentas, algunas desaparecidas, otras empobrecidas. Los liberales intentaron poner orden y, sobre todo, lograr mayores ingresos; en un principio, mediante derramas y, a partir de 1845, con la reforma de Alejandro Mon. La Ley Mon significó hacer recaer una parte de los ingresos en la propiedad rústica y urbana. Esta se encontraba exenta en el Antiguo Régimen, ya que estaba en manos de la Iglesia o de la nobleza. Otros impuestos sobre el comercio y la industria variaron los ingresos. En todo caso, se conservaron rentas anteriores, como las de aduanas. Incluso persistieron las rentas provinciales, aunque transformadas en impuestos sobre los consumos. Esta reforma posibilitó un mayor poder al Estado y se mantuvo, con variaciones, hasta épocas recientes. Posteriormente, una reforma intentaba mitigar los efectos que la independencia de las colonias había creado, con la introducción de un impuesto de utilidades que puede considerarse antecedente del actual impuesto sobre la renta. Los consumos desaparecerían a principios del siglo XX con otra reforma.
Por lo demás, los liberales establecieron un sistema de presupuestos para gastos e ingresos que se aprobaba en Cortes. Los problemas heredados de la deuda pública se resolvieron con la desamortización, que produjo elevados ingresos.