La Organización Territorial y los Desequilibrios Regionales en España

La Organización Administrativa y Territorial de España: Evolución Histórica

La actual organización administrativa del Estado es el resultado de una larga evolución histórica. Hasta la conquista del territorio de Hispania por parte de Roma no hubo en el territorio de lo que hoy es España ninguna división política o administrativa. Los pueblos autóctonos (tartesios, celtas, iberos y celtíberos) no constituyeron organizaciones políticas complejas asimilables a lo que hoy entendemos por «estado», por lo cual no tuvieron ninguna necesidad de «compartimentar» el territorio para poder administrarlo. Celtas, iberos y celtíberos (pueblos pre-romanos) tenían estructuras sociales y políticas arcaicas, de orden tribal, y las estructuras políticas más evolucionadas que llegaron a tener fueron -sobre todo los iberos- ciudades-estado gobernadas por jefes militares asimilables a «caudillos» o «régulos». El caso de Tartessos fue probablemente distinto, pues tenemos vagas noticias históricas de que era un reino poderoso y organizado.

La primera división político-administrativa del territorio que hoy es España fue realizada durante la conquista de Hispania y data de tiempos de la República Romana (siglo II a.C.). El Senado Romano dividió el territorio de Hispania en dos provincias:

Hispania Citerior e Hispania Ulterior. Con posterioridad, el Imperio Romano, con casi todo el territorio conquistado, realizó una nueva división administrativa en tres provincias:

Tarraconense, Baetica y Lusitanica. Esta división se realizó en el siglo I d.C., bajo el reinado del emperador Octavio Augusto. Por último, en tiempos del Bajo Imperio (siglo III d.C.) se volvió a reorganizar administrativamente el territorio dando lugar al nacimiento de siete provincias: Tarraconense, Carthaginense (con capital en Carthago Nova), Baetica, Lusitanica, Gallaecia, Balearica y Mauritania Tingitana. Todas estas provincias del Bajo Imperio se agrupaban en una organización política superior: la Diócesis de Hispania.

Cuando el Imperio Romano se derrumbó, fue sustituido en Hispania por un nuevo estado unificado: el Reino Visigodo de Toledo. El estado visigodo dividió el territorio en unidades más pequeñas que las antiguas provincias romanas: los ducados. A su vez, el Reino Visigodo de Toledo fue invadido en 711 por los musulmanes provenientes del norte de África y que pertenecían al Califato de Bagdad. Al-Ándalus

pasó sucesivamente por varias organizaciones políticas distintas. Fueron las siguientes: Emirato dependiente de Bagdad, Emirato independiente de Damasco, Califato de Córdoba, Imperios Norteafricanos, Reinos de Taifas y Reino Nazarita de Granada. Al mismo tiempo, y en la parte norte de la Península Ibérica se fueron formando y creciendo territorialmente a costa de Al-Ándalus una serie de Reinos Cristianos. En esencia, los siguientes:

Reino de Asturias, Reino de Navarra, Condados de Aragón, Condados de Cataluña, Condado de Castilla y Reino de León. La política de unificación y la guerra acabaron por dejar a los Reinos Cristianos reducidos a cuatro en la etapa inmediatamente anterior al reinado de los Reyes Católicos. Estos cuatro reinos cristianos fueron los siguientes: Reino de Portugal, Reino de Castilla, Reino de Aragón o Confederación Catalano-Aragonesa y Reino de Navarra.

Los Reyes Católicos unificaron todos los reinos peninsulares menos Portugal mediante una sabia mezcla de política de familia y de guerras de conquista. Esta unificación se realizó sobre la base de la pervivencia de las distintas estructuras político-administrativas de los diferentes Reinos, que aunque coordinaron su actuación interna y externa sólo tenían en común el ser gobernados por los mismos reyes.

Con la llegada a España del primer rey de la Dinastía Borbón se empezaron a impulsar desde la Corona los primeros cambios tendentes a unificar y uniformizar las instituciones políticas y económicas de los Reinos. La derrota de la Confederación Catalana-Aragonesa en la Guerra de Sucesión sirvió de «excusa» a Felipe V para -en aplicación de los llamados Decretos de Nueva Planta- suprimir los fueros (leyes de autogobierno) de la Confederación, que a partir de ese momento adoptó el modelo de las instituciones de Castilla. Navarra y el País Vasco conservaron los suyos porque se mantuvieron fieles al Rey; se «colocaron» en el bando vencedor.

Esta división política de España se mantuvo prácticamente invariable hasta el reinado de Isabel II (siglo XIX). En 1833 el ministro de Fomento Javier de Burgos realizó la división en provincias que se mantiene hasta nuestros días. Javier de Burgos (liberal radical) dividió el territorio de los antiguos Reinos en 49 provincias, cada una con su capital y con instituciones políticas idénticas.

En 1927, en el reinado de Alfonso XIII y bajo el gobierno dictatorial de Primo de Rivera se «retocó» la división provincial partiendo en dos la antigua provincia de Canarias. Desde entonces no ha habido más «retoques», por lo que el número de provincias es de 50.

Durante el siglo XIX surgió con fuerza el nacionalismo, ideología política conservadora, tradicionalista y antiliberal que reivindicaba en cierto modo la conversión en «naciones» con autonomía política de los antiguos Reinos. Los nacionalistas ya se dejaron sentir en la política interna de España durante la Primera República y -sobre todo- durante el periodo de la Restauración, pero no fue hasta la proclamación de la Segunda República cuando consiguieron convertir en realidad sus anhelos autonomistas (y en buena medida, separatistas). La Segunda República (la Constitución de 1931) reconoció el «derecho a la autonomía» de municipios y «regiones» y aprobó los Estatutos de Autonomía de Cataluña y el País Vasco, que entraron en vigor. El de Galicia estaba en tramitación en las Cortes cuando se produjo la sublevación militar que acabaría por dejar paso a la Guerra Civil 1936-1939.

La victoria de los rebeldes en la Guerra Civil supuso la desaparición de la Segunda República y de los gobiernos e instituciones autónomas de Cataluña y el País Vasco. Este nacionalismo resurgiría con fuerza en la Transición, ya bajo el reinado del Rey Juan Carlos I, y adquiriría carta de naturaleza en la Constitución de 1978, que permitió la creación de las por ella llamadas Comunidades Autónomas.

La Organización Administrativa y Territorial de España en Nuestros Días: Las Comunidades Autónomas

La organización administrativa y territorial de España en nuestros días es la contemplada en la Constitución de 1978. La Constitución de 1978 organizó un Estado descentralizado, con diversas administraciones territoriales. Algunas de estas administraciones son una «herencia» de tiempos históricos (por ejemplo, las provincias y los municipios) y otras se crearon nuevas para dar «salida» a los anhelos nacionalistas y de autogobierno de una parte significativa de la población del país (las comunidades autónomas). Esta organización administrativa y territorial contempla las siguientes instituciones:

• Municipios: Son la entidad territorial básica. España está dividida en unos 8000, de extensión (el territorio de cada municipio se llama término municipal) y población muy variables y dispares. La misión de los municipios (o concejos, en algunas zonas del norte de España) es prestar los servicios básicos a los vecinos. El gobierno de los municipios corresponde a los ayuntamientos. Los concejales electos eligen después al alcalde. Los municipios se integran en las provincias y en las comunidades autónomas. Los municipios pueden mancomunarse (unirse y coordinarse para gestionar algo formando mancomunidades). Los municipios pueden desaparecer y su territorio ser absorbido por otro. Del mismo modo pueden nacer municipios nuevos segregándose del territorio de otro y constituyendo un ayuntamiento nuevo.
• Provincias: El órgano de gobierno de las provincias son las diputaciones provinciales. Cada provincia tiene la suya. Son excepción las provincias que a su vez son comunidad autónoma uniprovincial. Éstas no tienen diputación. Las diputaciones coordinan la prestación de servicios de los municipios a nivel provincial y cooperan con ellos. Del mismo modo, las diputaciones ayudan e invierten dinero o crean infraestructuras en los municipios necesitados de las mismas. El órgano de gobierno de las diputaciones provinciales es la asamblea formada por los diputados.
• Cabildos Insulares: Tienen las mismas funciones y parecida forma de funcionamiento que las diputaciones, pero funcionan sólo en las islas de los dos archipiélagos, Baleares y Canarias. Cada isla tiene el suyo.
• Comunidades Autónomas: Creadas por la Constitución de 1978.

Son entidades territoriales regionales o «nacionales» formadas por la unión de provincias (limítrofes) o por una sola provincia. Las comunidades autónomas tienen capacidad legislativa y autogobierno en los asuntos de su competencia (que son muchos).

En esencia, el proceso de creación de las comunidades autónomas fue el siguiente:

• Periodo pre-autonómico: Entre la muerte de Franco (1975) y la aprobación de la Constitución de 1978. El gobierno del presidente Adolfo Suárez concedió un régimen pre-autonómico a Cataluña. Después esta «concesión» se extendió a otras 13 regiones, que eran en esencia las mismas de ahora excepto Cantabria, La Rioja y Madrid.
• Periodo autonómico: Posterior a la aprobación de la Constitución de 1978. La Constitución de 1978 no creó un «mapa autonómico», sino que dejó libertad a las pre-autonomías para constituirse en comunidades autónomas. La Constitución contempló dos vías de acceso a la autonomía de las provincias o grupos de provincias que tuvieran similares características históricas, culturales y económicas.

Terminado y consolidado el proceso las comunidades autónomas se organizaron de la siguiente forma: La ley fundamental por la que se rige cada comunidad autónoma es el Estatuto de Autonomía. Lo aprueban las Cortes y después es sometido a referéndum entre los habitantes de la comunidad autónoma. La excepción es Navarra, que se rige por la Ley de Amejoramiento del Fuero. Cada comunidad autónoma tiene un poder legislativo. Éste reside en las Asambleas o Parlamentos Autonómicos. Los diputados (en Castilla y León, procuradores) de estas cámaras eligen por sufragio universal cada cuatro años. Cada comunidad autónoma tiene un poder ejecutivo. Éste reside en el Gobierno y en otras «Generalidad».

El presidente nombra y cesa a los consejeros. El presidente de cada comunidad autónoma es nombrado por el Rey.

Cada comunidad autónoma tiene un poder judicial. Reside en el Tribunal Superior de Justicia. Todos estos órganos de gobierno de las comunidades autónomas residen en las respectivas capitales. Cada comunidad autónoma tiene la suya. Ésta puede ser a la vez capital de provincia o no (éste es el caso de Santiago de Compostela y Mérida). La excepción es Canarias, que tiene como capitales autonómicas a las dos capitales de provincia.

La administración central del Estado está representada en cada comunidad autónoma por un delegado del gobierno y por un subdelegado del gobierno en cada provincia.

Las comunidades autónomas se financian por dos vías diferentes:

• Por un régimen foral. Sólo afecta esta forma de financiación a Navarra y al País Vasco. Estas comunidades autónomas recaudan la totalidad de los impuestos que pagan los ciudadanos que viven en sus territorios y cada año pagan al Estado.
• Por un régimen general o común. Afecta a todas las demás.

Según este sistema las comunidades autónomas recaudan algunos impuestos y completan su financiación con un porcentaje de los impuestos recaudados por el Estado.

Los Desequilibrios Territoriales y Regionales

En nuestros días persisten en España serios desequilibrios económicos, demográficos y sociales entre las distintas comunidades autónomas que configuran el Estado.