LA DEMOCRACIA (II): ¿CÓMO FUNCIONA?Diseño institucional y sistemas electorales
1. DISEÑO INSTITUCIONAL DE LAS DEMOCRACIAS REPRESENTATIVAS
En el transcurso de la historia han surgido tres modelos principales de democracia representativa: El sistema presidencialista, El sistema parlamentario, El sistema mixto presidencialista-parlamentario
Cada modelo establece una serie de métodos para seleccionar los tres poderes principales del Estado –ejecutivo, legislativo y judicial–. Los tres modelos de democracia representativa han experimentado importantes transformaciones en los países donde surgieron.
1.1. El sistema presidencialista
En el sistema presidencialista o presidencialismo, el presidente es el jefe del Estado y del gobierno, es decir, la única cabeza efectiva del gobierno y está provisto constitucionalmente de poderes efectivos para tomar decisiones. En muchos países con este tipo de sistema, los ciudadanos eligen directamente al presidente; en otros, como Estados Unidos, lo hacen indirectamente a través del colegio electoral.
En las democracias presidencialistas, el presidente comparte el poder con una asamblea legislativa nacional electa (unicameral o bicameral) y, asimismo, debe respetar la autoridad de los tribunales de justicia.
EEUU tiene una forma particular de presidencialismo. El sistema estadounidense fue establecido con la Constitución, redactada en 1787 y ratificada en 1789. Esta Constitución establece un sistema federal que distribuye el poder de gobierno entre el Estado federal y los 50 Estados federales. A escala nacional, las tres instituciones principales son: la Presidencia, pieza central del poder ejecutivo; el Congreso, integrado por la Cámara de Representantes y el Senado, que forman la asamblea legislativa; y el Tribunal Supremo, máxima autoridad judicial del país.
Los principales arquitectos de este sistema no querían que ninguno de estos poderes dominara a los otros dos. Así, dotaron a cada uno de determinadas facultades para controlar o contrapesar la autoridad de los demás. Es un sistema de separación de poderes y frenos y contrapesos.
Hoy día, dicho gobierno, se basa en estos principios nucleares:
- El Presidente y el Congreso se eligen por separado. El Presidente es elegido por el colegio electoral que, en la práctica, eligen los votantes de cada uno de los 50 Estados. Las dos cámaras del Congreso – el Senado y la Cámara de Representantes – las eligen los votantes.
- La elaboración de las leyes depende de un equilibrio entre los poderes del Congreso y del Presidente. Las leyes se promulgan cuando ambas cámaras del Congreso las aprueban por mayoría y el Presidente las firma. El Presidente tiene derecho a vetar las leyes del Congreso. Ahora bien, el Congreso puede invalidar el veto del Presidente por una mayoría de dos tercios.
- El Tribunal Supremo puede anular leyes por inconstitucionales, aunque la Constitución no recoge explícitamente este derecho de revisión judicial.
- El Presidente, el Congreso y los Estados, actuando conjuntamente, pueden ignorar las decisiones del Tribunal Supremo. Los jueces del Tribunal Supremos son seleccionados por el Presidente, previo informe positivo del Senado. Si el Tribunal anula una ley por inconstitucional, se puede enmendar la Constitución. Las enmiendas constitucionales requieren el voto de dos tercios de los miembros de cada cámara del Congreso y la aprobación por las cámaras legislativas de tres cuartas partes de los Estados federados.
La ventaja fundamental de este sistema es que ni el Presidente, ni el Congreso, ni el Tribunal Supremo pueden dominar por sí mismos el gobierno estadounidense. La desventaja es su potencial de bloqueo institucional. Las elecciones separadas para elegir al Presidente y al Congreso ofrecen la posibilidad de que el Presidente sea del Partido Demócrata, y la mayoría del Congreso del Partido Republicano (o viceversa), condición conocida como gobierno dividido
1.2.El sistema parlamentario
El sistema parlamentario o gobierno parlamentario, es la forma de organización democrática más frecuente en el mundo actual. Aquí, el jefe de gobierno es el máximo responsable de la toma de decisiones del país. Los regímenes parlamentarios también cuenta, en general, con un jefe de Estado: este puede ser un presidente (Alemanía, Grecia o Italia) o un monarca parlamentario (España, Suecia, o Bélgica) cuya principal misión consiste en simbolizar la unidad del país o su continuidad histórica.
El principio definitorio del gobierno parlamentario es que el gobierno es seleccionada en un doble proceso: Los electores eligen la asamblea legislativa nacional. La asamblea legislativa nacional elige al jefe del gobierno.
El gobierno en el sistema parlamentario nace de la asamblea legislativa y es formalmente responsable ante ella. Esta colaboración de poderes y de responsabilidades se alcanza del siguiente modo:
- La asamblea legislativa elige al jefe del gobierno. El pueblo vota a los candidatos que, a su vez, tiene la oportunidad de votar al jefe del gobierno o primer ministro. En algunos países, como España, se realiza una votación formal de la asamblea legislativa, llamada voto de investidura, para elegir al primer ministro (o presidente del gobierno).
- El gobierno debe presentar y defender sus políticas ante la asamblea legislativa.
- La asamblea legislativa puede destituir al gobierno. Ejercen esta prerrogativa a través de la moción de censura.
No debe confundirse la moción de censura con la cuestión (o el voto) de confianza.
Ésta última consiste en un voto que el jefe del gobierno solicita de la asamblea de representantes, para determinar si su programa de gobierno sigue teniendo el apoyo de la mayoría de los legisladores. Si el gobierno no obtiene la confianza de la mayoría, normalmente debe dimitir y la asamblea puede elegir a otro jefe del gobierno. Si ésta no se pone de acuerdo en un nuevo candidato, debe disolverse, correspondiéndoles entonces a los ciudadanos la responsabilidad de elegir una nueva asamblea.
La moción de censura es también un mecanismo de control parlamentario. Mientras que en el caso de la cuestión de confianza es el gobierno el que somete su continuidad al control del parlamento, en la moción de censura es el parlamento el que exige responsabilidades al gobierno.
Gobierno mayoritario de un solo partido
En un gobierno mayoritario de un solo partido, un único partido, aquel que ha obtenido la mayoría absoluta de escaños de la asamblea legislativa, es quien forma el gobierno.
Un ejemplo serian las elecciones británicas de 1997 para la Cámara de los Comunes. En estas elecciones, el Partido Laborista consiguió el 63,6 % del total de escaños. Así se formo un gobierno compuesto totalmente de ministros del Partido Laborista, encabezados por el Primer Ministro Tony Blair.
Con 179 escaños más que el total de los partidos de la oposición, el respaldo del Partido Laborista permitió al gobierno de Blair aprobar sus proyectos de ley con relativa comodidad. Sin embargo, esta posición requería la disposición de los diputados laboristas de mantener la disciplina de partido. Se mantiene la disciplina de partido cuando los diputados parlamentarios de un determinado partido votan unánimemente, como un bloque, las iniciativas legislativas.
Con esto, los partidos de la oposición son incapaces de reunir una mayoría para rechazar los proyectos de ley del gobierno.
Gobierno mayoritario de coalición
Un gobierno mayoritario de coalición está formado por dos o más partidos que acuerdan compartir cargos ministeriales, normalmente con el fin de forma una mayoría electoral en la asamblea legislativa. Por ejemplo, en las elecciones de 1998, la cámara baja de la República Federal de Alemania, ningún partido obtuvo la mayoría absoluta. Así las cosas, los socialdemócratas (SPD) llegaron a un acuerdo con los dirigentes de los Verdes para formar un gobierno de coalición. Los socialdemócratas, el partido que había obtenido más escaños, ocuparon la cancillería. De los quince ministerios, los socialdemócratas ocuparon 10, incluidas las carteras claves. Por su parte, los diputados de Los Verdes obtuvieron cuatro ministerios. Uniendo sus fuerzas, los socialdemócratas y los verdes lograron controlar el 51,5% de los escaños.
La ventaja de un gobierno de coalición son: 1.Se amplía la representatividad del gobierno. 2.Incrementan el nivel de negociación y compromiso del ejecutivo. Las coaliciones promueven los ideales democráticos de la negociación y el acuerdo. En principio, los gobiernos de coalición pueden aumentar la probabilidad de que la política siga el camino de la moderación y el compromiso. 3.Su flexibilidad y adaptabilidad. Si los partidos que forma una coalición gobernante se enfrentan y no son capaces de arreglar sus desacuerdos políticos, pueden optar por formar un nuevo gobierno de coalición sin esperar a las siguientes elecciones.
Las desventajas de un gobierno de coalición son: 1.La implicación de demasiados partidos puede resultar difícil de manejar. Cuanto más partidos se encuentran representados en un gobierno de coalición, más difícil es llegar a un acuerdo sobre políticas y decisiones a tomar. 2.Unos partidos pequeños pueden obtener un nivel de influencia en el gobierno que excede con mucho su porción de apoyo electoral. 3.Si el gobierno de coalición puede ser herramienta valiosa que permita a los líderes del partido y a los parlamentarios remover gobiernos ineficaces, también entraña el riesgo de abusar de estas oportunidades. En algunas democracias, las coaliciones gobernantes se disuelven y deben ser reemplazadas con mucha frecuencia, un fenómenos conocido como inestabilidad gubernamental.
Gobierno minoritario
Un gobierno minoritario está formado por uno o más partidos cuyos representantes no constituyen una mayoría de la cámara legislativa. ¿Cómo puede legislar un gobierno así? Hay varias posibilidades: 1.La alianza parlamentaria.
Dos o más partidos acuerdan que no van a compartir puestos ministeriales, pero que sus parlamentarios votarán juntos para apoyar al gobierno y aprobar los proyectos que éste presente. . 3.Pedir a los partidos de la oposición que se abstengan de votar contra él cuando somete a votación sus propios proyectos de ley. Los gobiernos minoritarios de este tipo suelen ser muy inestables; los partidos que se abstienen pueden no querer sostener durante mucho tiempo un gobierno en el que no participan o del que obtienen muy poco o ningún beneficio.
Elecciones anticipadas
Exceptuando EEUU, la mayoría de las democracias parlamentarias permite la celebración de elecciones al parlamento antes de que termine la legislatura.
Las elecciones parlamentarias que se celebran antes de que expire mandato de la asamblea legislativa se llaman elecciones anticipadas.
Estas elecciones proporcionan a los votantes un mecanismo valioso para registrar sus opiniones y les permite intervenir en la resolución del problema de manera oportuna y ordenada.
Las circunstancias en las que se suelen anticipar las elecciones son: No se puede formar gobierno en la asamblea legislativa nacional. La presión pública demanda elecciones inmediatas. Aunque el gobierno no está obligado por ley a convocar elecciones simplemente porque las pida la ciudadanía, puede hacerlo si percibe que carece del respaldo del electorado para gobernar. El gobierno quiere elecciones inmediatas para consolidar una mayoría parlamentaria.
La mayoría de los políticos son conscientes de que se arriesgan a perder los votantes si abusan de su derecho a convocar elecciones anticipadas. En algunas democracias se han dado reglas que limitan el número de veces que se pueden celebrar elecciones anticipadas en un determinado período de tiempo.
1.3.El sistema mixto parlamentario-presidencialista
El sistema parlamentario-presidencialista, también llamado semi-presidencialismo, se caracteriza porque tanto el jefe del Estado (presidente) como el jefe del gobierno (primer ministro) disponen de considerables poderes de decisión. El presidente es elegido por los votantes y el primer ministro suele ser investido por el parlamento. Se trata de un sistema de ejecutivo dual.
Países como Francia, Finlandia, Austria y Portugal, presentan modalidades de este sistema semi-presidencialista.
El propósito principal de este tipo de régimen es facilitar y acelerar el proceso de adopción de decisiones gubernamentales. Como otorga un grado significativo de autoridad legal al presidente, el posible evitar el enfrentamiento prolongado que se puede producir cuando la elaboración de las leyes está en manos de los legisladores. La democracia parlamentaria-presidencialista intenta maximizar la eficiencia del proceso de la toma de decisiones y la estabilidad de la autoridad ejecutiva.
Sin embargo, puede ocurrir que un presidente con demasiado poder abuse de él. Los Presidentes de Rusia Boris Yeltsin y Vladimir Putin han sido acusado de ejercer un poder casi dictatorial.
Por otro lado, no siempre resulta eficiente que el proceso de adopción de decisiones esté firmemente concentrado en manos del presidente. Además de elegir al presidente, los votantes también eligen la asamblea legislativa. Si el presidente representa a un partido político determinado y la mayoría de los legisladores representan a partidos rivales, puede producirse una situación de gobierno dividido y bloqueo. El presidente puede nombrar un primer ministro, pero la asamblea tiene el derecho a rechazar la opción presidencial. El presidente puede decidir nombrar un primer ministro de un partido opuesto para satisfacer a la mayoría legislativa. Es lo que se conoce como el fenómeno de la cohabitación.
¿Son posibles las comparaciones?
Cada sistema ofrece ventajas y desventajas diferentes.
- El presidencialismo puede ser una forma de gobierno eficiente, eficaz y estable, siempre que los poderes ejecutivos y legislativo trabajen en armonía. Pero alberga el riesgo potencial de abuso de poder del presidente. Otro problema potencial estriba en el bloqueo en el caso de distanciamiento entre el presidente y la asamblea.
- En ocasiones, el gobierno parlamentario puede funcionar con mayor eficiencia y flexibilidad que el sistema presidencialista, pero estas ventajas suelen darse cuando un partido tiene la mayoría absoluta de los escaños. Cuando no se da esta condición, el gobierno mayoritario de coalición y el gobierno minoritario se pueden bloquear tanto o más que el sistema presidencialista.
- El sistema parlamentario- presidencialista puede asegurar un gobierno estable y eficaz, pero también puede llegar a ignorar a la asamblea y correr el riesgo de cruzar la delgada línea que separa la democracia presidencialista del abuso del poder ejecutivo. Alejándose de los sistemas semi-presidencialista, pueden llegar a convertirse en sistemas super-presidencialista.
2.SISTEMAS ELECTORALES
Aquí, vamos a analizar dos métodos de elegir al presidente: el sistema de elección directa que se utiliza en Francia, Rusia y otros regímenes democráticos presidencialistas y semi-presidencialistas, y el sistema de colegio electoral que se aplica en EEUU. A continuación estudiaremos dos métodos de elegir la asamblea legislativa: el sistema mayoritario y el sistema proporcional.
Elecciones presidenciales
En algunas democracias, el proceso de elegir un presidente es directo: el pueblo vota directamente a candidatos individuales. En algunos países, este proceso se puede decidir en un única vuelta o en dos vueltas de votaciones. Si un candidato obtiene la mayoría absoluta de los votos populares en la primera vuelta, es declarado ganador. Si nadie obtiene la mayoría absoluta, se celebra una segunda vuelta entre los dos finalistas de la primera. El ganador de este desempate es elegido presidente.
Los resultados de las últimas elecciones presidenciales en Francia y Rusia muestran que este sistema fomenta una amplia participación, tanto en la primera como en la segunda vuelta.
El sistema estadounidense es más complicado. Los electores no votan directamente al presidente. Elaboraron un sistema que da la última palabra en la elección del jefe del ejecutivo a una elite políticamente preparada. Así, los ciudadanos de cada Estado federado eligen electores presidenciales quienes, a su vez, eligen al presidente.
Semanas después de celebrarse las elecciones populares, los electores presidenciales se reúnen por separado en cada Estado para forma el colegio electoral y votar al presidente. Para ser elegido, el candidato ganador debe obtener la mayoría absoluta del número total de votos de los colegios electorales.
El sistema de elección presidencial de EEUU consiste, por tanto, en unas elecciones en las que el candidato que consigue más votos del electorado de un Estado puede llevarse la totalidad de los votos electorales presidenciales asignados a ese mismo Estado.
Elecciones legislativas
La asamblea legislativa nacional de un país puede ser unicameral, de una sola cámara, o bicameral, de dos cámaras. Existen métodos para elegir estas cámaras legislativas. Los dos métodos que vamos a examinar son: el sistema mayoritario y el sistema proporcional. Estos presentan, a su vez, algunas variantes.
El sistema mayoritario
Cuando se celebran elecciones legislativas, el territorio del país en cuestión suele dividirse en distritos electorales de diferente tamaño. Los distritos electorales son divisiones administrativas de un país cuya población elige uno o varios representantes para la cámara legislativa. En los sistemas de elección mayoritarios los distritos suelen ser uninominales. En los distritos uninominales la relación entre los electores y el candidato elegido es muy directa por lo que el sistema mayoritario se denomina a veces sistema de mandato.
Una de las ventajas de este sistema es que, como sólo hay un representante por distrito, los votantes tardan menos en hacerse una idea acerca del diputado que mejor representa sus intereses que en el caso de distritos plurinominales, donde tienen que familiarizarse y evaluar a un mayor número de candidato. Los distritos uninominales conceden a los candidatos mayor protagonismo personal que los plurinominales. Entre las desventajas están que los candidatos necesitan más recursos personales para competir en distritos uninominales que en distritos plurinominales.
Si sólo dos candidatos compiten en cada distrito, el ganador automáticamente gana por mayoría absoluta (la mitad más uno). Este resultado se produce con frecuencia en Estados Unidos. Sin embargo, en Reino Unido y otros países en los que se aplica el sistema mayoritario compiten tres o más candidatos en cada distrito. En algunas ocasiones, el candidato ganador consigue una mayoría absoluta de los votos emitidos, pero no se precisa una mayoría absoluta para ser elegido representante del distrito. Para ganar, es suficiente una mayoría simple. Por eso, esos sistemas electorales se llaman sistemas electorales mayoritarios.
Así pues, el candidato obtiene el mayor número de votos gana el escaño del distrito, mientras que el resto de los candidatos pierden. El sistema electoral mayoritario es un sistema en el que “el ganador se lleva todo”.
Los problemas de este sistema electoras son: La posible disparidad entre el porcentaje de voto de un partido a escala nacional y su porcentaje de escaños en la asamblea legislativa. Por ejemplo, supongamos que en EEUU, sólo dos candidatos compiten en un distrito electoral uninominal, el candidato republicano consigue el 51% de los votos y el demócrata el 49%. El republicano es elegido para el Congreso.
Supongamos ahora que, por una rara coincidencia, se diera en todos y cada uno de los 435 distritos electorales ese mismo resultado. Si sumamos todos los votos emitidos en todo el país, es evidente que los candidatos republicanos consiguen, en conjunto, el 51% por ciento del voto a escala nacional, mientras los demócratas reúnen el 49%. Sin embargo, como los candidatos republicanos ganan por mayoría en cada uno de los distritos, obtienen al final la totalidad de los 435 escaños, en tanto que los demócratas se quedan sin ninguno a pesar de haber obtenido el 49% del apoyo electoral.
Este es, desde luego, un ejemplo extremo, pero ilustra la cuestión de que el sistema mayoritario puede crear una diferencia significativa entre el porcentaje de voto de un partido y su porcentaje de escaños en la asamblea.
Se tiende a castigar a los partidos pequeños. Vemos como el sistema mayoritario es la principal razón por la que en EEUU prevalece un sistema de dos partidos. Los demás son demasiado débiles en los distritos, así como a escala nacional, como para conseguir escaños en la Cámara.
El resultado justo a escala loca puede ser injusto a escala nacional. Puede producirse una brecha entre el porcentaje de escaños de cada partido en la asamblea y su porcentaje de voto nacional.
El sistema de representación proporcional
Un sistema de representación proporcional, es aquel en que la proporción (el porcentaje) de escaños de un partido en la asamblea nacional es exactamente o aproximadamente igual que su porcentaje de voto popular a escala nacional. Si un partido obtiene el 25% del voto popular en las elecciones legislativas, obtendrá el 25% de los escaños de la asamblea.
Los partidarios del sistema electoral de representación proporcional insisten en que representa mejor las divisiones políticas de un país que el sistema mayoritario. Los sistemas proporcionales nunca son sistemas de dos partidos y sus defensores afirman que los mayoritarios, como no ofrecen más elección que dos o quizás tres grandes partidos, limitan mayorías legislativas.
Los críticos del sistema proporcional sostienen que la pluralidad de partidos puede dificultar enormemente la gobernabilidad. Algunas democracias con sistemas proporcionales han encontrado una manera de reducir el número de partidos elegidos para la asamblea. Se puede emplear un umbral electoral, una especie de barrera electoral, por la que se establece un porcentaje mínimo de voto por debajo del cual un partido no obtiene representación parlamentaria. En España, este umbral se sitúa en el 3% de los votos válidos emitidos en cada uno de los 52 distritos electorales en los que se divide el país para las elecciones al Congreso de los Diputados.
Una de las críticas que puede hacerse al sistema proporcional es la de que tiende a ser más impersonal que el sistema mayoritario ya que en la mayoría de los sistemas proporcionales los votantes votan a un partido, no a candidatos individuales. Cada partido proporciona una lista con sus candidatos pero no se suele dar excesiva publicidad en la propaganda electoral y los medios de comunicación a los nombres que componen la lista. Salvo en caso de los líderes más destacados de cada partido, en la mayoría de los sistemas proporcionales los votantes no suelen reconocer a los candidatos por su nombre.
Alemania combina el sistema proporcional y el mayoritario. La mitad de los escaños del Bundestag se elige con el sistema proporcional y la otra mitad con el mayoritario.
El sistema proporcional puede resultar más eficaz que el mayoritario en lo que respecta a la elección de mujeres y/o miembros de minorías, ya que, aquí, es el partido y no candidatos individuales, el que financia la campaña electoral. Esto facilita que personas con recursos limitados puedan presentarse como candidatas.
En algunos sistemas de representación proporcional existe la posibilidad de que los partidos presentes listas desbloqueadas, lo que significa que los electores no sólo eligen un partido, sino que seleccionan a sus candidatos preferidos dentro de la lista que presenta dicho partido. La experiencia de los países nórdicos en Europa muestra que este sistema de representación proporcional y voto preferencial es el que, en mayor medida, favorece la representación de género y de minorías.
Las principales ventajas del sistema proporcional son: Su justicia al traducir el apoyo popular dado a los partidos políticos en proporciones equivalentes de escaños legislativos. Su capacidad para ayudar a los partidos pequeños. Su tendencia a ampliar las opciones de los votantes al proporcional al electorado una variada serie de partidos entre los que elegir.
Entre las desventajas están: Su tendencia a promover la proliferación de partidos. Su proclividad a incrementar la probabilidad de bloqueos parlamentarios, inestabilidad gubernamental, ineficiencia e ineficacia. Su carácter impersonal.