Evolución de la Legislación Petrolera en Venezuela y su Impacto en la Economía (Siglo XX)
1. Formulación de la Primera Ley de Hidrocarburos en Venezuela
Al inicio de la explotación petrolera, Venezuela no contaba con una ley de hidrocarburos específica. Los hidrocarburos se regían por la Ley de Minas de 1904, que dictaba algunas normas para su manejo. A comienzos del siglo XX, con el creciente interés mundial en el petróleo, las potencias y empresas extranjeras dirigieron su atención hacia Venezuela, iniciando su incursión en la actividad petrolera del país.
Tras el descubrimiento del pozo Zumaque en 1914, Venezuela se abrió a los mercados energéticos mundiales gracias a las concesiones otorgadas por Juan Vicente Gómez. Estos permisos otorgaban amplia libertad a las empresas, que explotaban y refinaban el petróleo con altos márgenes de ganancia para ellas, pero limitados beneficios para los venezolanos.
No fue sino hasta 1918 cuando se dictó un reglamento dedicado a los hidrocarburos, y en 1920 se promulgó la primera Ley de Hidrocarburos de Venezuela. Sin embargo, esta ley no satisfizo a las compañías explotadoras. Tras el *lobby* de estas empresas con el general Juan Vicente Gómez (1908-1935), se promulgó una nueva ley en 1921 que incorporó las modificaciones sugeridas. Gómez estaba convencido de que la legislación debía ser elaborada por las concesionarias: «Ustedes que conocen de petróleo deben redactar la nueva ley. Nosotros somos novicios en esto».
Las Leyes de Hidrocarburos y demás minerales combustibles de 1920 y 1921 mantuvieron la designación del régimen de explotación como “Contrato”. El legislador prescindió del término “impuestos”, utilizado incorrectamente hasta entonces para referirse a las prestaciones de los contratistas al Estado, y lo sustituyó por “canon”.
El ministro Gumersindo Torres señaló que esta ley estaba causando un gran daño al país. Al tomar conciencia de esto, se inició una lucha para eliminar el carácter concesionario y lograr un mayor beneficio para la nación. Tras la muerte de Gómez (1935) y la llegada de nuevos líderes que buscaban una política petrolera más justa, se promulgó en 1943 una nueva Ley de Hidrocarburos, que, junto con la primera Ley de Impuesto sobre la Renta, obligaría a las petroleras a pagar impuestos antes exentos y limitaría su cuota de producción.
Reformas a la Ley de Hidrocarburos:
- Ley de Hidrocarburos de 1921
- Ley de Hidrocarburos de 1922
- Ley de Hidrocarburos de 1928
- Ley de Hidrocarburos de 1938
- Ley de Hidrocarburos de 1943
- Ley de Hidrocarburos de 1967
2. La Crisis Económica Mundial de 1929-1934 y su Superación
Después de la Primera Guerra Mundial, Estados Unidos se consolidó como la principal potencia económica y el principal acreedor mundial, aprovechando la debilidad de las potencias europeas. Con el tiempo, la recuperación del aparato productivo europeo llevó a una sobreproducción mundial, con Estados Unidos y Europa generando excedentes, lo que desencadenó una crisis empresarial.
La crisis económica mundial de 1929, también conocida como la Gran Depresión, tuvo lugar en la década anterior a la Segunda Guerra Mundial. Sus efectos fueron devastadores a nivel global, afectando la renta nacional, los ingresos fiscales y el comercio internacional, que se redujo en un 66%. Los beneficios y los precios cayeron, y las ciudades dependientes de la industria pesada sufrieron graves consecuencias, con industrias que suspendieron pagos y una fuerte recesión. En Estados Unidos, el desempleo aumentó un 25%. Estados Unidos, Francia y Gran Bretaña decidieron construir bloques monetarios liderados por ellos mismos.
La superproducción generó una baja en los precios agrícolas e industriales, ya que la producción no podía ser absorbida por el mercado, lo que provocó el cierre de empresas y la ruina de granjeros, entre otras consecuencias.
Para desarrollar su nueva política industrial, se buscó la colaboración de las empresas privadas con el Estado, otorgando ayudas económicas a cambio de la estabilización de la producción.
3. Impacto de la Crisis de 1929 en la Economía Venezolana
En Venezuela, los años veinte marcaron la transición de una economía agrícola y pecuaria a una economía petrolera. La crisis de mediados de 1920 impactó negativamente al sector comercial, sumándose a los problemas de la desaceleración económica mundial la necesidad de desembolsar grandes sumas de dinero por la importación de productos adquiridos con antelación, pero retrasados por la guerra. Estos productos llegaban en un momento en que su colocación en el mercado era difícil. Estados Unidos fue el principal beneficiario de esta situación, siendo el origen de la mayoría de los productos importados.
En el sector agrícola, las exportaciones de café se redujeron en más de la mitad y las de cacao casi en un 100%, llevando a los productores al borde de la quiebra en comparación con 1913. Después de 1921 hubo una recuperación, pero siempre por debajo de los niveles de 1913.
La profundización de la crisis agraria a partir de 1929 tuvo un impacto social decisivo, con un aumento de la población urbana y cambios en el estilo de vida. 1929, año emblemático por el inicio de la segunda y más profunda crisis de los años veinte (cuyos efectos se prolongaron hasta 1940), coincide con la última gran exportación de café y cacao venezolanos. La explotación petrolera alcanzó niveles sin precedentes, convirtiéndose en el principal contribuyente al PIB y a la renta nacional.
En 1927, las exportaciones agrícolas, aunque no alcanzaban los niveles de 1919, eran considerables dentro de los ingresos de la economía venezolana. Sin embargo, en 1928 se produjo una baja del 20%, generando una situación crítica para los terratenientes. El gobierno de Gómez, para evitar manifestaciones sociales, estableció el Banco Agrícola (1928) para apoyar a los productores y evitar que la crisis fuera utilizada como bandera política por la oposición. Sin embargo, pocos agricultores y ganaderos sin el patrocinio de Gómez obtuvieron crédito. La política del banco no fue estimular la renovación tecnológica ni la modernización de los métodos de cultivo, sino otorgar hipotecas a los solicitantes.
En 1930, la economía agrícola venezolana se desplomó, con un crecimiento desmedido del desempleo, la ruina de los cosecheros, la merma de los salarios y la reducción de los ingresos públicos. Debido al alto desempleo, el gobierno creó el Banco Obrero, que proporcionó empleo en la construcción de viviendas y obras públicas.
La aparición del petróleo fue un paliativo, pero la Gran Depresión, que comenzó en 1929, tuvo efectos devastadores:
- 1932-1933: El valor de las exportaciones se redujo un 16%.
- El número de obreros en la industria petrolera disminuyó un 33%.
- Las remuneraciones del sector se redujeron un 65%.
- El gasto público cayó un 40%.
- Las importaciones se redujeron hasta un 70%.
- Las exportaciones cayeron cerca del 21%.
Esta crisis, conocida como la Gran Depresión, se extendió hasta 1933, aunque algunos sectores tuvieron que esperar hasta el estallido de la guerra en 1939 para recuperarse.
4. Comercio Internacional de Venezuela en las Décadas de 1920 y 1930
A inicios del siglo XX, en 1925, la actividad agroexportadora decayó debido al inicio de un nuevo modelo económico basado en la explotación del subsuelo con la aparición del petróleo, transformando la vida de los venezolanos.
Aunque a finales del siglo XIX el gobierno venezolano otorgó algunas concesiones petroleras ocasionalmente, fue a partir de 1907 cuando los consorcios petroleros internacionales iniciaron sus actividades en Venezuela.
En las primeras décadas del siglo XX, las compañías petroleras se expandieron a nivel mundial, coincidiendo con el auge de las economías capitalistas de Estados Unidos, Inglaterra, Alemania y Francia. La primera concesión para explotar asfalto se otorgó en 1854, y la primera concesión petrolera en 1865, que caducó antes de un año. Tras la constitución de la primera compañía comercial venezolana de petróleo, Petrolia del Táchira, en 1878, se otorgaron algunas concesiones ocasionales hasta finales del siglo XIX.
En Estados Unidos y Europa se desarrollaron dos grandes monopolios petroleros: Standard Oil Company y Royal Dutch Oil Company, con filiales que penetraron en las principales zonas petroleras del mundo, incluyendo Venezuela. Estos consorcios iniciaron sus actividades en Venezuela de forma intensiva a partir de 1907, compitiendo por las mejores concesiones en el marco de la nueva Ley de Minas. Con la llegada de Juan Vicente Gómez al poder en 1908, se aceleró la entrega de concesiones a los monopolios petroleros internacionales.
En la primera etapa, la compañía privilegiada fue la Shell (anglo-holandesa), que en 1912 recibió permiso para explorar en 12 de los 20 estados de Venezuela durante 10 años. A partir de 1922, llegaron compañías estadounidenses, como Sinclair Oil. Pocos años después, el gobierno de Gómez (1908-1935) otorgó más concesiones a estas compañías, desplazando a Shell a un segundo plano.
El régimen gomecista favoreció tanto a las inversiones extranjeras que se cambió a un ministro y se modificó la Ley de Minas según los requerimientos del capital internacional, como señala Federico Brito Figueroa en su obra “Historia Económica y Social de Venezuela”. El ministro Gumersindo Torres fue destituido y se convocó a representantes de tres compañías norteamericanas para elaborar una ley adaptada a sus aspiraciones.
La Segunda Guerra Mundial (1939-1945) creó una situación extraordinaria en Venezuela, como exportadora e importadora. Los canales de comercio se obstruyeron, pero el petróleo se abrió paso para abastecer a los aliados, aunque en este esfuerzo perecieron marinos venezolanos. El abastecimiento de productos importados se hizo difícil, especialmente tras la entrada de Estados Unidos en la guerra, y hubo que tomar medidas de emergencia en el mercado interno. Esta situación propició el establecimiento de algunas industrias, con capital extranjero, venezolano o mixto. Se formó un clima ideológico favorable a la producción nacional y a la industrialización. El lema «producir lo que consumimos y consumir lo que producimos» evidenció el surgimiento de una burguesía industrial, con representantes en los órganos del Estado. Se dieron pasos importantes en la regulación legal de la actividad petrolera (Ley de Hidrocarburos de 1943), se avanzó en la reforma tributaria (Ley de I.S.L.R. de 1942), se creó la Junta de Fomento de la Producción (antecesora de la CVF), se creó el Banco Central de Venezuela (1940) y se promulgó una Ley Agraria progresista. La economía agrícola evolucionó, la construcción recibió un impulso y el proceso de urbanización reveló el tránsito de una sociedad rural a una urbana.
5. Situación Socioeconómica de Venezuela tras la Muerte de Juan Vicente Gómez (1935)
La economía entre 1936 y 1958 se vio afectada por los diferentes procesos gubernamentales. Entre 1936 y 1940, tras la salida de Gómez, se buscó recuperar la economía, basada en la producción manual. Entre 1945 y 1948, se observó un mejor panorama debido a las actividades agrícolas e industriales.
Gobierno de Eleazar López Contreras (1936-1941)
Durante la presidencia de Eleazar López Contreras, tuvo lugar una huelga petrolera que comenzó el 11 de diciembre de 1936 y duró 43 días, hasta el 22 de enero de 1937. Aunque lo conseguido por los huelguistas de los campos petroleros del Zulia y Falcón fue poco en relación con lo solicitado, este enfrentamiento sentó un precedente en la historia laboral del país. Los obreros petroleros del Zulia, que eran los más numerosos, vivían en condiciones infrahumanas y recibían un trato discriminatorio por parte de los capataces extranjeros.
Los sindicatos de la zona presentaron pliegos conflictivos solicitando, entre otras cosas, la fijación del salario mínimo, aumentos de sueldo, descanso semanal remunerado, mejoras de las viviendas, servicios médicos y la eliminación de las cercas alambradas que rodeaban las zonas residenciales de los obreros.
Ante el desconocimiento de las compañías petroleras de estas peticiones, los trabajadores de Falcón y Zulia se fueron parando hasta que la producción petrolera del occidente del país quedó paralizada. La organización de los líderes sindicales les permitió resistir los intentos de las compañías por romper el paro. El apoyo nacional a los obreros hizo que la huelga durara 43 días.
El 22 de enero de 1937, el presidente López Contreras decretó la reanudación inmediata de las actividades y un incremento de un bolívar diario para los trabajadores que devengaran siete, ocho y nueve bolívares, así como un bolívar adicional para los trabajadores que no ocuparan habitaciones de las empresas. Así finalizó la primera huelga laboral de importancia bajo el amparo de la nueva Ley del Trabajo de 1936.
Las compañías petroleras internacionales se beneficiaron, ya que las demás reivindicaciones no fueron atendidas, iniciándose una persecución policial de los líderes de los partidos de izquierda que habían organizado o apoyado la huelga. Juan Bautista Fuenmayor, uno de los organizadores de la huelga, señaló en su libro «1928-1948 Veinte Años de Política» que la huelga había sido una lección, demostrando que toda demanda de mejoras económicas se resuelve en un conflicto político, en el que las clases privilegiadas recurren al Estado para que intervenga a su favor.