Estructura y Organización de la Administración Pública en España

La primera división en la administración pública española es la administración territorial. En este ámbito, encontramos tres grandes bloques:

• Administración General del Estado
• Administración Autonómica (Comunidades Autónomas o CCAA)
• Administración Local (provincias y municipios)

Esta organización surgió como un compromiso durante la aprobación de la Constitución, buscando un modelo propio que evitara replicar directamente modelos como el federal alemán, el centralista francés o el regional italiano, debido a las particularidades históricas y legales de España (como los diferentes códigos civiles regionales).

Finalmente, se optó por un sistema basado en las CCAA, con un reparto de competencias establecido en los artículos 148 y 149 de la Constitución, dotando a cada CCAA de un parlamento y un gobierno autonómico para gestionar sus competencias.

Este sistema funcionó relativamente bien desde 1978 hasta aproximadamente 2008, pero actualmente se encuentra en crisis y requiere una revisión, aunque no hay consenso sobre cómo llevarla a cabo. En el ámbito de las entidades locales, sí se vislumbran posibles cambios.

Provincias y Ayuntamientos

Las provincias nacieron en España en 1832, creadas por Javier de Burgos, ministro de Administraciones Públicas, inspirándose en el sistema de departamentos francés. Inicialmente, su función era prestar servicios públicos estatales, como beneficencia e instrucción pública.

Desde 1832 hasta 1978, las provincias fueron la administración de proximidad más importante. Las diputaciones provinciales se financiaban a través de impuestos y otras vías, como espectáculos públicos.

Con la creación del Estado Autonómico en 1978, el papel de las provincias quedó difuso, ya que las CCAA asumieron muchos de sus servicios. Sin embargo, no se eliminaron las diputaciones. La Ley de Bases del Régimen Local (LBRL) les asignó nuevas competencias, aunque algunas son consideradas menores. Algunas diputaciones destacan en la gestión de tributos municipales en municipios pequeños.

Los ayuntamientos o municipalidades tienen una larga tradición en España. Tras la Constitución, se apostó por fortalecerlos, asignándoles competencias tasadas que varían en función del número de habitantes (artículo 26 de la LBRL).

El gobierno actual pretende reformar las administraciones locales, incluyendo la posible reducción del número de concejales, la limitación de sus sueldos (excepto para el alcalde) y la unificación de ayuntamientos.

Funcionamiento de las Diputaciones

Cada diputación tiene un número de miembros proporcional a la población de la provincia. Estos diputados son elegidos entre los concejales de los partidos políticos con representación en la provincia, siguiendo una regla de tres simple y directa. La elección final de los diputados provinciales la realiza el partido político, a menudo designando a miembros importantes del partido o a concejales que no han ganado en sus municipios.

Otras Entidades Administrativas

Entidades Inframunicipales

Son localidades más pequeñas que los ayuntamientos que, debido a su escasa población, no pueden constituirse como municipios independientes. Su denominación y organización varían según la comunidad autónoma (parroquias en Navarra, concejos en Asturias). No deben confundirse con las pedanías, que sí pertenecen a un ayuntamiento y tienen un alcalde pedáneo.

Otra figura es el concejo abierto, donde los asuntos se deciden en asamblea debido a la falta de habitantes para mantener un ayuntamiento.

Entidades Supramunicipales

(Art. 42 Ley 7/85):

• Comarca: División territorial basada en criterios históricos y culturales, sin organización administrativa ni representación política.
• Mancomunidades y Consorcios: Asociaciones voluntarias de municipios. La diferencia es que en las mancomunidades solo participan ayuntamientos, mientras que en los consorcios pueden participar ayuntamientos y otras administraciones (CCAA, provincias, Estado) o incluso empresas. El objetivo es prestar servicios de forma más eficiente y económica. Los consorcios han tenido más éxito, ya que permiten la participación de otras administraciones, como provincias y CCAA, que pueden ayudar a financiar los servicios (ej. consorcios de bomberos o ambulancias). Las mancomunidades han quedado relegadas a un segundo plano, debido a problemas jurídicos (ej. qué ocurre si un municipio se retira a mitad de contrato). Actualmente, están de moda los consorcios mixtos, con participación pública y privada.

En el caso de la policía local, tradicionalmente no se permitían consorcios, debiendo pertenecer a un ayuntamiento. Sin embargo, las nuevas medidas permiten la creación de policías locales consorciadas, que pertenecen al consorcio y no a un único municipio.

No es necesario que los municipios de un consorcio sean vecinos. Por ejemplo, un consorcio podría incluir un municipio de la ribera y otro de la costera, si el tratamiento de residuos de uno se realiza en el otro.

Otra figura que no ha terminado de consolidarse es el área metropolitana, que buscaba gestionar servicios a nivel de toda el área de influencia de una ciudad. Sin embargo, la falta de acuerdo político entre ayuntamientos de diferente signo político llevó a su desaparición.

Administración Institucional

Es la administración dependiente de las administraciones territoriales, creada para especializarse en una materia. Tiene entidad propia pero depende de una administración territorial. Ejemplos: ICO, IVASPE, ADIF, IVAN. Estas entidades son especialistas en la prestación de un determinado servicio y son creadas para la gestión de esa materia. Dependen jerárquicamente de la administración territorial y su dirección es nombrada por la autoridad competente. También dependen económicamente de la consejería que las sustenta.

Administraciones Independientes

Son independientes del poder político. Su presidente o director es nombrado por el parlamento y solo puede ser cesado por causas tasadas. Su mandato suele ser de 6 años, garantizando su continuidad más allá de una legislatura. Ejemplos: Banco de España, Agencia Española de Protección de Datos, Comisión Nacional del Mercado de Valores, Comisión Nacional de la Energía Nuclear. Su independencia se basa en su poder normativo y en que su presupuesto proviene directamente de los Presupuestos Generales del Estado, sin pasar por ningún ministerio.